집단에너지업종 전환부문과 같이 유상할당 적용
탄소중립의 가교 역할…합리적 수준의 배려 필요

[이투뉴스] 올해 정부는 ‘제4차 배출권거래제 기본계획’을 수립해야 한다. 본래 2023년 7월 연내 기본계획을 조기 수립하겠다고 발표하였지만, 11월 이를 철회하고 충분한 의견수렴을 거친 뒤 올해안에 계획을 수립한다고 밝혔다. 2026년부터 2030년까지 운영되는 배출권거래제 4차 계획기간이 국가 온실가스 감축목표(NDC)와 연동되기 때문에 기본계획 수립 시 실질적 온실가스 감축 효과를 가져오기 위한 심도 있는 고민이 필요하기 때문이라 보인다. 기본계획은 할당계획의 가이드라인 역할 정도이기 때문에 방향성만 제시될 뿐 세부적인 기준이 제시되지 않음에도 불구하고 이러한 결정을 내린 것이다.

배출권거래제 4차 계획기간은 그만큼 중요하다. 2023년 3월 국제사회에 약속한 2030 NDC(2018년 배출량 대비 40% 감축) 달성을 위한 연도별 감축로드맵에 따르면 4차 계획기간 감축 부담은 매우 우려스러운 상황으로 5년간 1억8천만톤 감축해야 하고, 이 중 전환부문은 기존 목표에서 가중되어 4차 계획기간 연평균 7.4%, 2030년에는 전년대비 16%까지 감축해야 하는 상황이다.

‘탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획’에서 제시한 부문별 연도별 감축 수단을 고려하여 감축로드맵이 설정되었지만, 구체적인 이행계획은 없으며, 기술 적용 가능성에 대한 고려가 충분히 이루어지지 않아 감축로드맵의 목표값이 실현 가능한가에 대한 의문을 품게 한다.

어쨌든 이미 설정된 NDC 달성을 위해 가장 적극적 감축 수단인 배출권거래제는 많은 변화가 진행될 것이다. 특히 부문 배출량의 95% 이상이 배출권거래제에 포함된 전환부문은 변화하는 배출권거래제의 중심에 있을 것이다(2022년 기준 전환부문의 배출량은 전체 배출권거래제 대상업체 배출량의 40.11%). 전환부문 중 여러 고민을 앞에 둔 집단에너지 업종의 현황과 바람직한 개선방안을 진단해본다.

◆국제적으로 탄소중립 기여하는 지역난방 보급 확대
지역냉난방사업을 하는 집단에너지업종은 에너지 사용자가 개별적으로 에너지 설비를 설치하지 않고 열병합발전설비, 열전용 보일러, 지원회수설비 등 집중된 시설에서 에너지를 생산하여 주택, 상가 등 각종 건물을 대상으로 열과 전기를 공급하고 있다. 주로 LNG 및 폐열을 이용하여 쾌적한 주거환경을 조성하고 여름철 전력 첨두부하 완화 등에 기여하고 있으며, 일괄적 에너지 공급을 통해 에너지 효율 및 온실가스, 대기오염물질 감소 등 환경적 편익을 갖는 공익성을 갖고 있다. 

집단에너지업종은 배출권거래제 전환부문 총 온실가스 배출량 중 6~7% 수준을 차지한다. 그 때문인지 1차 탄소중립·녹색성장 기본계획에서는 집단에너지업종의 온실가스 감축에 대한 언급은 찾을 수 없다. 이미 국가 여러 법정계획에서 지역냉난방사업의 에너지 절감 효과를 인정하고 있으며, 확대 계획을 수립해 집단에너지 보급률을 ‘23년 기준 ’36년까지 39% 증가시키는 것을 목표로 하고 있다는 것을 고려하면 매우 아쉬운 부분이다. 

국제적으로도 지역냉난방사업의 에너지 효과성을 언급하는 자료는 쉽게 확인할 수 있다. 국제에너지기구인 IEA는 지역난방 보고서를 통해 지역난방이 탄소중립에 기여할 수 있는 잠재력을 지니고 있으며, 특히 가스를 열원으로 사용하는 지역난방사업을 탄소중립으로 가는 가교역할을 할 것이라고 제시하였다. 국가별로 다소 차이는 있지만 유럽을 포함한 다수의 국가가 지역냉난방사업에 대해 에너지 효율성을 고려하여 기후변화 대응에 효과적인 기술로 인정하고 있으며 다양한 법령, 정책 등을 통해 보급확산 노력을 펼치고 있다. 

이런 집단에너지업종이 우리나라 배출권거래제하에서는 업종 특수성을 인정받지 못하고 여러 사항에서 발전업과 같은 기준을 적용받고 있다.

우선 전환일반부문의 배출허용총량을 발전업과 공유해야 하는 부분이다. 정부는 지역냉난방사업을 확대하고자 매년 계획을 수립 및 시행하고 있으며, 신도시 사업 및 기존 1기 신도시의 재건축 등으로 인한 대규모 열과 전기의 생산을 위해 지역냉난방사업의 확대가 예상되는 상황이다. 원전의 확대 및 에너지 수요 효율화에 따른 전력 수요량 감소가 예상되는 발전업과는 반대되는 상황이다. 이런 업종들을 하나의 배출허용총량에 포함하여 4차 계획기간 전환의 매우 높은 감축 요구를 집단에너지업종에도 적용하는 것은 발전업보다 집단에너지업종에게 더욱 높은 수준의 감축 부담을 요구하는 것이다.

일반 열과 생산방법의 차이가 뚜렷한 집단에너지 열에 대한 감축 효과성을 인정하지 않은 것도 또 하나의 어려움이다. 집단에너지업종은 열병합발전 설비를 통해 전기를 생산하는 과정에서 열을 추가로 생산한다. 또한, 폐열활용, 집단에너지사업자 간의 열연계, 수용가까지의 열 배관 시스템 등으로 인해 생산설비의 효율뿐만 아니라 운영 시스템의 에너지 효율도 매우 뛰어난 수준이다.

열까지 포함한 에너지 효율은 동일 열원을 쓰는 LNG 복합발전에 비해서도 높은 수준으로 한국형 녹색분류체계에서 제시하는 LNG 및 혼합가스를 이용한 발전설비, 열병합발전설비, 열 생산설비의 온실가스 배출원단위 인정기준인 340g/kWh를 집단에너지업종의 90%가 만족하며, 외부수열(폐열) 활용을 포함하면 배출원단위는 더욱 낮아져서 대부분의 집단에너지업종이 인정기준을 충족할 것이다.

이런 집단에너지업종의 열은 배출권거래제에서 할당 시 0.041471864tCO2-eq/GJ BM계수를 적용한다. 배출권거래제의 다른 업종에서 적용하는 열BM에 비해 44% 수준이다. 동일 제품인 열임에도 불구하고 타 업종에 비해 낮은 할당량으로 열 생산에 대한 에너지 효율성이 충분히 고려되지 못하는 것이다.

◆과도한 유상할당비율 적용 등 우려
가장 걱정스러운 부분은 유상할당 적용이다. 3차 계획기간 유상할당 대상 업종은 무역집약도와 비용발생도의 곱을 통해 탄소누출도에 산정하는 정량적 평가를 기준으로 선정된다. 추가로 공익을 목적으로 설립된 기관이나 단체, 비영리법인 중 대통령령에서 결정하는 업체들을 무상할당 대상이 되도록 하였다. 집단에너지사업법 제1조에서 제시된 에너지 절약 및 국민생활 편익 증진 등의 목적이 명시돼 있는 등 공공의 이익에 대한 기여에도 불구하고 집단에너지업종은 이에 해당하지 않는다. 그리고 무역집약도가 ‘0’인 업종은 비용발생도의 정도와 무관하게 유상할당 적용 대상이 되기 때문에 적용기준이 변하지 않는다면, 집단에너지업종은 4차 계획기간에 유상할당 적용 대상이 될 것이며, 전환부문에 포함되어 있어 산업부문에 비해 더 높은 유상할당 비율을 적용받게 될 것이다. 

유상할당 적용 시 고려되는 비용발생도는 사업성과 관련된다. 집단에너지업종의 지역냉난방사업은 에너지 절감 효과, 환경적 편익 및 사업의 확대에도 불구하고 경제적 위기가 매년 매스컴을 통해 언급되고 있다. 실제로 최근 ‘17년부터 ’21년까지 집단에너지업종에 포함된 업체들의 연간 당기순이익을 살펴보면 LNG 직도입하는 업체 제외 시 대부분 적자를 기록했다. 집단에너지업종에 적용되는 열 요금 상한제 및 열 제약발전으로 열과 일부 전력은 낮은 단가를 적용하게 되며, 정부의 지역냉난방사업에 대한 확대 계획에도 불구하고 구체적인 지원방안이 마련되지 않아 사업의 어려움이 예상되는 상황이다.

집단에너지업종은 지역 내 수용가에 열을 공급해야 하는 의무를 갖는다. 때문에 열 제약으로 생산되는 전력이 낮은 단가임에도 불구하고 판매해야 하여 발전사업자에 비해 낮은 수익구조를 갖는다. 열 부분에서도 요금상한제로 인해 충분한 수익 확보에 어려움이 있지만 열 공급의무를 다해야 한다. 열 공급의 대체 사업자인 도시가스사업자는 소규모 개별난방으로 인해 환경적 규제에서 자유롭다. 또 배출권거래제, 신재생에너지 공급의무화제도 등 온실가스 감축의무 대상에서 제외되는 등 집단에너지업종 보다 규제비용 부담이 없어 경제적 이익을 얻고 있다. 

  EU와 달리 우리나라는 배출권거래제 리스크를 전력 및 열의 판매단가에 전가가 어려운 상황이다. 이대로 4차 계획기간 전환부문의 감축 부담을 고스란히 떠안게 된다면 배출권거래제로 인해 집단에너지업종의 지속가능성에 대한 우려가 불가피할 것이다.

 집단에너지업종은 배출권거래제하에서 배출 비중이 작다. 아마도 이 때문에 관련 사업에 대한 이해가 부족하고 관련 연구도 충분하지 않은 상황일 것이다. 일례로 과거 국가 온실가스 배출량 전망치 수립 시 집단에너지업종의 경우 집단에너지사업자 중 한국지역난방공사 외 2개의 업체 정보만을 활용하여 산정하였다. 이 때문에 과소평가 되었다. 이 배출전망치는 최근까지도 집단에너지업종의 합리적 배출권거래제 적용에 어려움을 주고 있다. 바라건대 정부는 발전사업자와 차별되는 집단에너지업종의 특성들에 대해 검토해주기를 바란다. 배출권거래제하에서 집단에너지업종에 대한 조건 없는 배려를 요구하는 것이 아니다. 집단에너지업종의 현실적 배출전망치, 감축 기술 적용 가능성을 고려한 감축잠재량 및 기술 적용 시기를 반영한 감축로드맵이 이루어져야 배출권거래제에서 합리적 수준의 할당 방안이 제시될 것으로 판단된다. 

  LNG 열병합발전설비 통해 외부수열 및 열연계 등을 적용하는 운영 시스템의 집단에너지업종은 무탄소 전원으로 가는 과정 어느 중간에 있을 것이다. 이를 배출권거래제에서 더욱 합리적으로 관리한다면, 집단에너지업종은 탄소중립으로 가는 가교역할을 충실히 할 수 있을 것이라 기대한다.

문현정 리온컨설팅 대표이사 [email protected]